January 20th, 2020

О поправках к Конституции РФ

Как известно, президент в своём недавнем послании предложил ряд поправок к ныне действующей Конституции. В СМИ по этому поводу (как и по поводу других тем послания) творится какой-то сумбур. Поэтому я разобью эти поправки на блоки так, как это было сделано в самом послании (там это сделано яснее, чем во многих обзорах) и попытаюсь проанализировать их, по крайней мере, обозначить неясные для меня моменты.

1) Суверенитет.
Предполагается закрепить в Конституции приоритет то ли её самой, то ли вообще всех наших законов над международными договорами. Тут небольшой ступор у меня. Конституционный суд вроде уже признавал такое положение следующим из текста Конституции. Действительно, в Главе 1, ст.4 п.2 написано: "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.", а в ст.15 пп.1 и 4:

"1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора."

Т.е., если не хотят изменить приоритет международных договоров перед законами, то ничего и не надо менять. Если же хотят изменить его, или где-то дополнительно обозначить, то надо менять или дополнять 1-ю главу Конституции. Но в самой Конституции прописан порядок изменения её глав, и для глав 1 и 2 он особый: надо созывать Конституционное Собрание (закона о нём ещё нет, т.о. надо ещё определить, что это за орган и как он формируется и работает) и уже оно решает принять поправки или вынести их на всенародное голосование. Но до такого решили не доводить и эти главы не менять (в послании сказано: "Поправки, которые нам предстоит обсуждать, не затрагивают фундаментальных основ Конституции, а значит, могут быть утверждены парламентом в рамках действующей процедуры и действующего закона через принятие соответствующих конституционных законов."). Как же тогда провести эти поправки? Глава 9, в которой описаны схемы принятия поправок, вообще не подлежит правкам, её можно поменять только с принятием новой Конституции.

2) Требования к высшим должностным лицам.
Предлагается ужесточить требования, например, запретить высшим чиновникам и депутатам иметь иностранное гражданство. Кто-то пошутил, что именно после оглашения этих поправок спустя час правительство Медведева ушло в отставку :) Также ужесточаются требования к президенту. Кандидатам необходимо не 10, а 25 лет проживать в России (интересно, сам Владимир Владимирович удовлетворял ли этому требованию в 2000-м? Он ведь в 1985-1990 жил и работал в ГДР). Говорят, уберут слово "подряд" в ограничении президентских сроков и президентом можно будет работать просто не более двух сроков. Правда, это было сформулировано так, что не совсем понятно, имеется ли в виду именно это.

Цитирую: "Знаю также, что в нашем обществе обсуждается конституционное положение о том, что одно и то же лицо не должно занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд [ударение на слове "подряд" - моё примечание]. Не считаю, что этот вопрос принципиальный, но согласен с этим." Перечитал несколько раз, точный смысл понять не смог, с чем конкретно согласен президент? По контексту, вроде как, с тем, чтоб убрать слово "подряд", но так ли это?

3) Социальные обязательства.
Про обязательную индексацию пенсий, и чтобы МРОТ был не ниже прожиточного минимума. В целом неплохо, есть только 2 вопроса.

Во-первых, даже такую конкретику можно обойти. Например, у нас ведь пенсии уже регулярно индексируются. Даже в 2016-м пенсии были проиндексированы (правда, всего на 4% при инфляции в 12,9%). Защитят ли поправки от такого? Также, у работающих пенсионеров пенсии уже не индексируются. Как это будет согласовываться с нынешними поправками, не создаст ли это лазейки для того, чтобы не индексировать пенсии и в иных случаях?

Во-вторых, пенсии обеспечиваются Главой 2 Конституции ("Права и свободы человека и гражданина"), а именно ст.29 п.2 ("Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом."). Там же по идее должны и быть и поправки, касающиеся прочего соцобеспечения. Однако глава 2 также не подлежит правкам, о чём мы уже говорили в пункте 1. Или её всё-таки будут править?

4) Госсовет.
Его предлагают закрепить в Конституции. У меня сразу вопрос: а к какой ветви власти он будет относиться? Сейчас Госсовет существует при президенте, т.е. его решения - это, скорее, предварительные рекомендации для президента (который у нас стоит над ветвями власти). Госсовет - это некая альтернатива Администрации президента, только с опорой на регионы, т.к. в его состав входят губернаторы. Спрашивается, какую роль будет играть официальный Госсовет, будет ли это коллективная альтернатива президенту, или такой же консультативный, обслуживающий президента орган? Пока неясно.

5) Усиление роли Госдумы в формировании правительства.
Сейчас президент назначает правительство и его главу (а Госдума лишь может одобрять это решение или нет; при трёхкратном неодобрении Госдума распускается, вот так все жёстко у нас, ст.111 п.4). Предлагается, чтобы вместо этого Госдума утверждала его. "Предлагаю изменить этот порядок и доверить Государственной Думе не просто согласование, а утверждение кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации, а затем по его представлению – по представлению Председателя Правительства – всех вице-премьеров и федеральных министров. При этом Президент будет обязан назначить их на должность, то есть будет не вправе отклонить утверждённые парламентом кандидатуры соответствующих должностных лиц." (цитата из послания).

Однако при этом "... за президентом, безусловно, должно сохраняться право определять задачи и приоритеты деятельности Правительства, как и право отстранять от должности Председателя Правительства, его замов и федеральных министров в случае ненадлежащего исполнения обязанностей или в связи с утратой доверия."

Как это увязывается с предыдущим утверждением? Скажем, президент обязан утвердить кандидатуры министров, принятые Госдумой, однако может хоть на следующий день их уволить? Но это же нонсенс, они так могут долго играться, назначать-увольнять. Очевидно, чьи-то права (либо президента, либо Госдумы) должны быть в этом вопросе ограничены.

6) Усиление Совфеда.
Цитата из послания: "назначение руководителей всех так называемых силовых ведомств президент может проводить по итогам консультаций с Советом Федерации".
Тут вопрос. В предыдущем пункте говорилось, что президент назначает членов правительства автоматически после из утверждения Госдумой. Тогда какой смысл в консультировании с Совфедом, если президент не может не назначить тех, кого утвердила Дума? Или для силовых ведомств будет другой порядок, не через Госдуму? Не будет ли тут лазейки для двоевластия? Пока опять-таки неясно.

Ещё предлагают консультироваться с Совфедом при назначении прокуроров.

7) Про Верховный и Конституционный суд.
Предлагается и тут усилить связку Совфед-президент: "считаю необходимым предусмотреть в Конституции полномочия Совета Федерации по представлению Президента России отрешать от должности судей Конституционного и Верховного Судов в случае совершения ими проступков, порочащих честь и достоинство, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным конституционным законом, свидетельствующих о невозможности сохранения лицом статуса судьи". Тут больше всего настораживает туманное "а также в иных случаях", не приведёт ли это к произвольному отстранению судей?

В общем, пока что непонятного много. Хотелось бы дождаться большей конкретики, но как-то немного тревожно. Вспоминается, как в конце 1980-х (вроде, в 1988, вместе с реформой Верховного Совета) запустился процесс перманентных правок Конституции, что привело в итоге к разрушению всей структуры власти - очень хотелось бы, чтобы об этой опасности не забывали.

P.S. Пока писал, вдруг узнал, что проект закона про изменения в Конституции уже внесён сегодня президентом в думу! Вот так, ещё недели не прошло, ещё новое правительство не сформировалось, а поправки уже написали! А как же обещанное в послании: "Уважаемые коллеги, подчеркну, прозвучавшие сегодня предложения, конечно, не ограничивают круг дискуссий вокруг возможных поправок в Конституции. Уверен, что свои идеи выскажут общественные объединения, партии, регионы, юридическое сообщество, граждане страны. Необходимо самое широкое публичное обсуждение.". Вот это вот обсуждение, оно уже прошло? Или планируется? Я что-то не заметил. Как там говорил Гога, он же Гоша, он же Юра: "Выйти замуж после двух дней знакомства — просто верх легкомыслия. Надо всё хорошенько обдумать. Дней пять. Так что, ты не торопись — до среды есть время." Ухожу читать законопроект, интересно и немного тревожно всё это.

P.P.S. Ссылка на продолжение.

О поправках к Конституции РФ - 2

Пока писал предыдущий пост, вдруг узнал, что проект закона про изменения в Конституции уже внесён сегодня президентом в думу! (ссылка на законопроект) Вот так, ещё недели не прошло, ещё новое правительство не сформировалось, а поправки уже написали! А как же обещанное в послании: "Уважаемые коллеги, подчеркну, прозвучавшие сегодня предложения, конечно, не ограничивают круг дискуссий вокруг возможных поправок в Конституции. Уверен, что свои идеи выскажут общественные объединения, партии, регионы, юридическое сообщество, граждане страны. Необходимо самое широкое публичное обсуждение.". Вот это вот обсуждение, оно уже прошло? Или планируется? Я что-то не заметил. Как там говорил Гога, он же Гоша, он же Юра: "Выйти замуж после двух дней знакомства — просто верх легкомыслия. Надо всё хорошенько обдумать. Дней пять. Так что, ты не торопись — до среды есть время."

Ну что ж, пройдусь по блокам и посмотрю, как законопроект отвечает на возникшие у меня вопросы.

1) Суверенитет.
Поправили не Главу 1, а Главу 3 (про федеративное устройство). В статью 79 про межгосударственные объединения добавили "Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской
Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации". Ну что ж, тут действительно почти не придерёшься, и Главу 1 не затронули.

2) Требования к высшим должностным лицам.
Да, повысили требования к чиновникам (не менее 25 лет проживания в России для президента - было ли такое у самого ВВП в 2000?). И таки впрямь убрали спорное слово "подряд". Теперь пункт про ограничения президентских сроков звучит так:
"Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков.". И тут нынешний президент не будет удовлетворять новой норме. Уж не собирается ли он в отставку сразу после принятия поправок?

3) Социальные обязательства.
Их таки запихнули не в Главу 2 (про права и свободы), а в Главу 3 (про федеративное устройство), в статью 75, где про рубль и налоги. Немного не в тему, но не придётся менять главы 1 и 2.

И да, формулировка про пенсию: "В Российской Федерации формируется система пенсионного обеспечения граждан на основе принципов всеобщности, справедливости и солидарности поколений и поддерживается ее эффективное функционирование, а также регулярно осуществляется индексация размера пенсий в порядке, установленном федеральным законом.". Т.е. про индексацию ниже инфляции (как было в 2016-м) и про неиндексацию работающим пенсионерам ничего не проясняется.

4) Госсовет.
Роль Госсовета по-прежнему немного туманна, его статус определится ещё не принятым законом. Но и впрямь похоже на ещё один вариант Администрации президента.

"[президент] формирует Государственный Совет Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства; статус Государственного Совета Российской Федерации определяется федеральным законом;"

Также похоже на пункт про Совбез (он идёт в пункте "ж", а Госсовет - "ж1" ст.83 ), но его президент "формирует и возглавляет", а Госсовет - лишь формирует.

5) Усиление роли Госдумы в формировании правительства.
Тут была интрига - кто всё-таки мощнее: президент или Дума? Не могут же они играться, назначать-увольнять членов правительства? Похоже, что могут!

ст.112 п.3(в новой редакции) "Президент Российской Федерации не вправе отказать в назначении на должность заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой."

Однако ст.83 "д) [президент] назначает на должность заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой, и освобождает их от должности;" (выделено мною)

Насчёт силовых ведомств - да, они, похоже, остаются в исключительном ведении президента.

". Председатель Правительства Российской Федерации представляет Государственной Думе на утверждение кандидатуры заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, за исключением федеральных министров, указанных в пункте "д1" статьи 83 Конституции Российской Федерации. Государственная Дума не позднее недельного срока принимает решение по представленным кандидатурам. "

А в этой статье 83:
"д1) [президент] назначает на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождает от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности;"

Итак, тут таки и впрямь разделение правительства на 2 части (скрытая ловушка для двоевластия): одну назначает Дума по представлению Премьера, другую - Президент после консультаций с Совфедом (кстати, что такое консультации? Если Совфед каким-то образом (кстати, каким именно?) скажет: "мы не согласны", то что сделает президент?). Так что тут получается даже некоторое усиление президента?

Но разделение власти между президентом и премьером тоже какое-то зыбкое, как будто может меняться при формировании правительства:

"б1) [президент] утверждает по предложению Председателя Правительства Российской Федерации структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в нее изменения; в структуре федеральных органов исполнительной власти определяет органы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, и органы, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации. В случае если Председатель Правительства Российской Федерации освобожден Президентом Российской Федерации от должности, вновь назначенный Председатель Правительства Российской Федерации не представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти"

Значит, всё это тоже определяет президент. В случае отставки премьера структура не меняется, кстати? А то не вполне ясно, либо не меняется, либо не представляется Президенту и всё решают премьер и Дума между собой. Кандидатуру на должность премьера по-прежнему вносит президент, и пункт про роспуск Госдумы в случае троекратного неутверждения ею премьера вроде сохраняется. В общем, тут всё достаточно сложно, надо бы ещё проанализировать.

6) Усиление Совфеда.
Про консультацию с Совфедом уже написал, хотя и не совсем понял.

В Совфед, кроме представителей регионов добавляются представители, назначаемые президентом: "представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации (сенаторов Российской Федерации) - представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

(Эта норма, похоже, уже есть в Конституции, после каких-то поправок, - ст.95 п.2 - но президент ещё никого туда не назначил).

7) Про Верховный и Конституционный суд.
Тут, вроде, всё как планировалось.

Вот, на первый взгляд, что поменяли из существенного. Может, что проглядел?